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本文目录：
- 1、深化国资国企改革，充分发挥国有资本投资公司的作用
- 2、我国国有资产监督管理体制存在的问题及对策
- 3、全面深化改革进行时：新一轮国资国企改革，怎么改
- 4、如何顶层设计“大国资”格局？
- 5、什么是当前国资监管的主流形式
- 6、国资委：做好房地产、金融等领域风险防控
深化国资国企改革，充分发挥国有资本投资公司的作用
吴刚梁（中国企业改革与发展研究会研究员）
近日，国务院国资委印发《关于国有资本投资公司改革有关事项的通知》，对国有资本投资公司试点改革情况进行了全面评估。国投集团、华润集团逗老、招商局集团、中国建材和中国宝武5家试点企业因功能定位准确、资本运作能力突出、布局结构调整成效显著，正式转为国有资本投资公司。
在中央层面，国有资本投资公司主要由现有的中央企业集团改组而来。2014年以来，国务院国资委先后确定了三批共19家国有资本投资公司试点企业。
探索 改组组建国有资本投资公司，是新一轮国资国企改革的一项重要举措，事关整个国有资本授权经营体制的改革。长期以来，我国国资监管体制形成了一套“管人、管事、管资产”的模式，行政化色彩较为浓厚，容易管得过多、过细，管得国有企业缺乏活力。而新改组的国有资本投资公司介于国资监管机构与实体企业之间，是一个承上启下的环节，避免了国资监管机构直袜猛接干预国有企业的具体经营活动。
国有资本投资公司的功能定位是“在国家授权范围内履行国有资本出资人职责”。但从机构性质上看，它们是国有独资公司，以其出资额为限承担有限责任。集团本部不再从事具体生产经营活动，而是作为专业化、市场化的国有资本运作平台。
在这种模式下，国有资本投资公司成为一个“隔离层”，更有利于形成以管资本为主的国资监管模式。业界学者称此举初步创设了国资监管体制的“三层架构”，即“国资监管机构—国有资本运作平台—国有企业”。
鉴于大多数中央企业尚不具备改组为国有资本投资公司的条件， 因此需要采取先试点、后推广的模式，这是一种改革成本更小、更加稳妥的做法。相对而言，19家试点企业的治理机制比较完善、资本运作能力较强。经过8年的试点工作，目前已经形成了一些可复制、可推广的经验和模式。
一是明确功能定位。试点企业既要认识到自身与产业集团不同，又要认识到自身与运营公司也不同。投资公司虽然不经营具体业务，但所投资控股企业仍有主业管理要求，投资手段以战略性持股为主，需要保持国有资本对核心业务的战略控制和财务约束。
但是，当前一些试点企业，从集团公司改组为国有资本投资公司之后，运行模式并未发生实质性变化，所谓试点工作只是简单地“翻牌”，没有充分发挥国有资本运作平台的作用，出现定位上的偏差。
二是优化资本布局与结构调整。试点企业要进一步优化资本布局和资源配置，首先要加快内部业务整合，促进国有资本合理流动，把资源向重点行业、关键领域和优势企业集中，更好服务国家战略需要。当前尤其要在落实创新驱动发展战略、推动产业链供应链升级中发挥更大作用，加快培育战略性新兴产业。
但是，当前有一些试点企业，业务领域过于宽泛，重组并购也没有实现有效融合，资产规模庞大，但竞争力不强，还有些企业出现“脱实向虚”的趋势，过多地从事金融、地产等“赚快钱”业务。因此，对于这些非主业资产与非优势产业，要果断剥离与处置，更多地聚集主责主业，履行好中央企业的责任与担当。
三是提高资本投资运营能力。作为专业化、市场化的资本运作平台，要推动生产经营事项下沉、资本投资运营功能上移。要丰富资本运营手段与工具，运用基金管理、资产收购、股权投资、专业化重组、IPO等方式，将更多的资产注入到上市公司，提高国有资产的证券化率，促进国有资本在流动中提升价值。
四是优化管理方式。根据分层分类改革的要求，国有资本投资运营公司所属子企业要“积极推进”混合所有制改革，通过改革深度转换经营机制。目前不少国有企业存在“混而不改”的问题。对国有资本控股的混合所有制企业，仍然实行国有独资、全资公司那一套管控模式。
因此，应该按照“由易到难”的原则，对国有股权比例低于50%且其他所有制股东能够有效参与公司治理的国有相对控股混合所有制企业，依据公司章程实施差异化管控，聚焦打造一流总部，将战略管控和授告指桥权放权落实到位。同时，健全所属子企业的市场化经营机制，完善选人用人机制，特别要“敢用”“会用”中长期激励“工具箱”。
我国国有资产监督管理体制存在的问题及对策
一、国有资产管理体制的重新认识
国有资产中国式国资治理|国务院综合监督局国资委:综合监管体制机制提高国资监管效率，顾名思义中国式国资治理|国务院综合监督局国资委:综合监管体制机制提高国资监管效率，就是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称，是一个很大的范畴，它存在于各个经济领域当中，虽然其表现的形态不一样，但涉及的却都是国有资产管理的问题。具体地讲国有资产主要有以下三种表现形式：
1、经营性国有资产。经营性国有资产指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。具体地说，经营性国有资产，指存在于产品生产、流通、经营服务等领域，以盈利为主要目的，其产权属于国家所有的一切财产。根据经营活动的不同性质，经营性国有资产可以划分为金融性国有资产和非金融性国有资产两大类。
2、行政事业性国有资产。行政事业性国有资产广泛存在于基础设施、环境卫生、科学研究、文化教育、国防产业等公共领域。随着国有经济布局结构调整的深入，以公共事业为主的国有资产投入将迅速增长，发展空间和活力很大，是国有资产拓展的一个重要领域。
3、资源性国有资产。资源性国有资产是指在人们现有的知识、科技水平条件下，对某种资源的开发，能带来一定经济价值的国有资源。主要的表现形式是国家拥有的土地、森林、矿藏、文物等。这一形态的国有资产具有双重性，一方面它是一种国家可以支配的资产；另一方面这种支配对于生态、环境等又存在较大影响，因此需要按照可持续发展的目标，运丛统筹规划、科学利用。
二、国有资产管理中存在的主要问题
（一）没有完善的法律体系对国有资产进行规范
国有资产管理体制改革面临的一个突出问题是立法滞后，适应新体制要求的法律法规短缺，没有相关的国有资产管理法规来调整国有资产关系、规范国有资产运行，使国有资产的监管与经营缺少必要的依据。
（二）国有资产出资人制链拆度尚未健全
目前的情况是资产形成上渠道多头、来源复杂，资产管理分散，相关部门工作缺乏有效协调，甚至严重影响规章制度的建立和有效实施。因此，必须认真研究谁在实际上履行出资人代表的职责，更好地建立出资人制度。
（三）国有资产管理办法过于单一，管理目标不明确
目前中国式国资治理|国务院综合监督局国资委:综合监管体制机制提高国资监管效率我们在国有资产管理上，单纯以竞争性国有企业的资产管理目标来衡量所有资产，没有针对不同类型国有资产进行差异化管理和建立不同的管理体系、评价体系，从而导致了不同类型的国资管理与其目标职能发生扭曲和错位，在制度的基本层面上为国有资产管理的低效率现象提供了容留的空间。另外，在各类国有资产的管理中还存在如下问题：
1、对国资委缺乏有效监督。按照十六大精神设立的国资委集管资产、管人、管事于一身，如果缺乏有力监督，国资委的权力就无限大，由少数人专权和操纵，极易形成内部人控制，各种规章制度等都可能成为牟利的工具。
2、政企分开仍未彻底解决。目前，中国式国资治理|国务院综合监督局国资委:综合监管体制机制提高国资监管效率我国国资改革一些先行地区在国资管理体制上采取“三个层次”构架模式，一些地方党委、政府及其职能部门出于保证社会稳定的考虑，或多或少超越出资人职责范围，干预国资管理机构及其下属营运机构的经营活动，干涉国有企业的人权、事权和资产处置权。
3、金融性国有资产等的出资人缺位问题依然存在。新成立的国资委仅管理非金融类的国有经营性资产。国资管理体制改革没能解决金融性国有资产、行政事业性国有资产、资源性资产的出资人缺位问题，特别是多龙治水的局面仍存在于金融领域，无人对金融业经营的盈亏负责。
三、国有资产管理体制改革的建议
（一）逐步完善国有资产法体系，立法规范国资管理
1、国有资产法体系应当反映国有资产运行的中国社会主义特色。始终把保障国有资产运行符合全民利益，作为国有资产法体系的结构据以定型和变动的宗旨。
2、国有资产法体系应当符合市场经济对国有资产运行的基本要求。在制定统一适用于各种国有资产的法规的同时，分别制定经营性国有资产法规和非经营性国有资产法规，并且把经营性国有资产法规作为国有资产法体系的主要组成部分；将确立国有资产所有者、投资者和占用者的市场主体地位的法规和保障国有资产实现价值化、货币化、证券化的法规，置于国有资产法体系中的突出地位。
3、国有资产法体系应当与国有资产运行系统的结构相吻合。国有棚悄枣资产法体系的结构，在具有一定超前性的同时还要适当兼顾国有资产运行的过渡模式的某些要求；把关于非经营性国有资产、资源性国有资产作为国有资产法体系中相对独立的组成部分。
（二）国有资产有进有退，逐步调整国有经济布局和结构
政府作为公共机构，主要职责应为社会提供公共物品和公共服务，政府的主要收入来源不应是经营国有资产或收取企业利润而应是税收，并将收入用于公共建设和服务，其目的在于为整个社会提供基础性服务，促进社会的平等和整体发展。因此，规范的国有资产布局应逐步向公共领域和基础性产业倾斜。但在目前国有企业依然在竞争性领域大量存在的情况下，对国有经营性资产管理体制的完善就成了重中之重。
国有企业是我国国民经济的支柱，因此应深化国有企业改革，探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。除极少数与国家战略和安全息息相关的企业必须由国家独资经营外，积极推行股份制，发展混合所有制经济，进一步促进竞争性国有企业产权的多元化和流动化。
按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司大企业集团，进一步放开搞活国有中小企业，深化集体企业改革，继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展。
（三）预防国有资产流失，治理企业腐败。
1、搞好资产评估，准确量化国有资产。国有资产定价应以市场为基础，由市场的供求关系决定，即在公开、公平、透明的原则下，由中介机构根据当时的市场供需情况来评估确定。在交易过程中严格审查参与交易各方的资质，充分发挥律师事务所、会计师事务所等中介机构的服务、监督作用，提高评估结果的准确性、公正性。
2、规范产权交易行为。进一步落实产权责任主体，建立规范的交易决策和运作制度，防止少数人权力过分集中，搞暗箱操作。有效发挥产权交易所和技术产权交易所的作用，加强产权交易的监督力度，指导产权市场有序发展，为国有资产的交易提供透明的平台。
3、健全国有企业经营者激励长效机制。明确上市公司对经营者实施股票激励制度的股票来源渠道，应允许经营者将股权通过指定的产权交易进行交易，交易价格由市场决定。
4、完善国有大中型企业资产运作的相关政策。对进行资产运作前存在的不实资产，可以按规定进行核销；采取科学合理的方法，对国有资本退出企业过程中进行的资产评估，使评估价值更接近市场价值；对在资产置换过程中，债权债务同时转移给受让方的，有关因转让资产行为应缴纳的增值税中的地方收入部分，准予先征后返；对资产运作中企业直接支付的税收和费用，也作适当的降低和调整等。
5、加强对无形资产的管理。（四）建立科学有效的国有资产管理体制
1、纵向上，以国家所有为前提，以出资人为根据，合理划分中央和地方的国有资产范围，并赋予其完整而统一的权力与责任。坚持以国家所有为前提，已不同于传统的国家统一所有，政府分级管理，这里的国家所有，是由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，而非单纯由中央政府来履行。
2、横向上，要区分国有资产的不同类型，确立专门的国有资产管理机构。在分别确定中央政府或地方政府代表国家履行出资人角色之后，需要进一步落实专门的国有资产出资人代表机构。政府应研究出台相应政策，对业已成立的国资委进行有效的监督和约束，防止其权力过大。
按照上述原则，应逐步完善金融性、行政事业性和资源性国有资产的管理体制。应该特别提出的是，在进行金融性国有资产管理改革时，不应将其归入国资委管理，因为金融机构，主要是银行，在很大程度上正是国有企业的债权人，如果都由国资委行使所有者权益，就会存在利益冲突，国资委甚至有可能安排金融机构为国有企业发放定向贷款，最终延误企业改革。
3、一步健全非金融竞争性国有资产经营体制。对于非金融性国有资产，可以参照先行地区的成功经验，构建三层管理体制：第一层设立国有资产监督管理委员会，是出资人主体，对政府负责，主要职责是管资产、管产权；第二层是控股公司，是资本运营主体，在国有资产调控的范围内决定具体投资行为，选派国有资产产权代表；第三层是国有资产所投资的具体公司，为经营实体，是国有资产能够增值与否的决定性环节。
管理的分层级授权，强化了不同层级的相对独立性。在新的国有资产管理体制条件下，事实上存在双重授权，即国务院授权国资委代表国家行使出资人职责；国资委对授权代理的资产也可采取授权方式，选择有条件的资产经营公司代理经营。在授权的范围内，每一个层级可以独立运作，并拥有不受干预的权力。由于中间层是代表政府对企业行使国有资产的所有权，以股东身份对企业进行控制并对控股企业行使股东权利。因此，中间层离企业距离更近，控制更直接，利益关系更明显，因此应逐步制定相应规范，规定其不可行使行政管理和行业管理职能，防止其对企业的管理控制与公司治理规则发生冲突.
全面深化改革进行时：新一轮国资国企改革，怎么改
新一轮国企改革的模式无外乎两种：一、对内，提升管理效率，通过股权激励、引入战略投资者、去行政化等；二、对外，改善经营环境，通过资产注入、并购重组、整合产业链上下游资源等。
第十三届中国经济论坛昨日在北京召开，国有企业改革成为论坛热议的主题之一。国务院国资委副主任黄丹华表示，国有企业的转型发展是中国经济转型升级的重要组成部分，国有企业的改革处于过程之中，但需要进一步的解决体制、机制和布局结构等问题仍然很多。
事实上，从上世纪90年代至今，我国国有企业发展已经历了两轮改革。第一轮主要是通过关停并转，使大多数的亏损国企摆脱困境，堵住了国有资产的出血口，国有企业退出了一般竞争性领域，初步建立了现代企业制度。第二轮主要以国有经济布局调整和企业战略重组为代表，使国有企业在经济发展中的基础性、支柱性作用愈加明显。那么，这一次的国企改革与前两次相比有何不同呢？
笔者认为，新一轮国企改革的模式无外乎两种：一、对内，提升管理效率，通过股权激励、引入战略投资者、去行政化等；二、对外，改善经营环境，通过资产注入、并购重组、整合产业链上下游资源等。
就提高国企内部的管理效率来说，实施股权激励计划是当仁不让的首选。除了对管理层队伍进行适当的股权激励，吸引并留住管理人才，通过利益绑定激励管理团队为提高企业盈利水平而努力之外，对于员工实施股权激励亦是改革的重要选项。著名经济学家厉以宁在谈及国有企业改革时就指出，改革要把物质资本和人力资本更好地结合起来产生更高的效率。国卜皮企职工持股，能调动员工的积极性，这将产生社会和谐红利。
国资委氏老近日公布的一组数据显示，中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业，已经占到总企业户数的52%，超过半数央企已是混合所有制企业。截至2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司共378家，上市公司中非国有股权的比例已超过53%。通过引入战略投资者，可以在一定程度上监督或是辅助国企董事会的经营决策，在完善股权结构的同时，提高企业的管理效率和决策水平，并形成市场化的管理机制，进一步完善现代企业制度，让企业成为真正的市场主体。
而一直以来，浓厚的行政化色彩是造成国企故步自封、不进反退的核心因素之一。淡马锡模式所以能够取得成功，关键并不在模式，而在于真正实现政资政企分开。因此，国企去行政化势在必行，这也将成为解决国企发展瓶颈的内生性动力。
至于如何改善国企经营环境，借助外部资源和势能助推国企再上一个台阶，无论是资产注入、并购重组还是整合产业链上下游资源等，都少不了资本市场的参与。虽然股市对于国企改革概念表现出了极大的兴趣，但也难免让人担忧，某些部门会把国企上市、重组作为一项政治任务来抓，那么上市国企的质量就会存在较大问题：一方面国企上市体量巨大，会引发股市的震荡，另一方面，部分在竞争性行业国企质量不佳，在退市机制不健全的情况下，贸然上市，是对A股市场其他上市歼弊升公司的不公。因此，笔者认为，新一轮国资改革的关键，不单单是提高国资证券化率，更重要的是如何通过上市和股权多元化，切实改善公司治理结构。
如何顶层设计“大国资”格局？
国资改革的顶层设计，强调改革要有价值高度，要形成明确弊隐的战略目标和根本的动力机制。 国务院国资委提出 “大国资、一盘棋、一家人”的监管理念，核心就是要把全面建成小康社会的价值放到改革蓝图的核心位置，从提高国有经济的活力、影响力和控制力的目标出发搞好顶层设计，构建一个立体的国资监管大体系和国资发展大格局，为进一步优化资源配置提供持久的动力。 立体的国资监管大体系，按照“拓宽监管范围，逐步做到全过程、全方位监管，不留死角，不留遗漏，不出现重大失责”的改革新思路，主要体现在以“大”为内涵的横向、纵向、资产属性及全社会监管四个方面。 横向剖面来看，体现在监管范围“大”，要对经营性国有资产实施集中统一监管。这有利于优化统一配置国有资源，国资委应成为产业、金融等经营性国有资产的统一监管者，履行对各大行业，包括金融性、产业性以及文化体育等方面国有资本的统筹监管，形成经营性国有资产的全覆盖监管体系。 各地应进一步推动经营性国有资产集中统一监管，探索并推动地方国有资产在更大范围、更宽领域进行整合重组和优化配置。而目前将金融类国有资本和产业类国有资本截然分开，使得产融结合的顶层出现了分割，给国资监管一盘棋带来体制机制上的障碍。资料显示， 2012年14个省级国资委的监管覆盖面比上年有所扩大，其中广西、内蒙古等地将金融企业纳入监管范围，湖北、深圳等地将文化、科技企业纳入监管范围。 纵向则体现在监管系统“大”，要求上级国资监管机构加强对下级国资监管机构行使指导和监督职责，加强上下级机构沟通和联动，建立健全权责明确、管理规范、上下协调、精简高效的中央和省、市（地）、县监管格局。 通过建立健全国有资产监管组织体系，目前国资监管工作从中央到地方再到县级，基本实现了全覆盖，责任落实到位，并且实现了由专门的部门负责国资监管工作。各地国资委组织开展了监管企业户数清理，初步建立了地方监管企业名录库，全国国有企业月报动态监测范围从地市扩大到县级，初步实现了全覆盖。 在资产属性方面，体现在国企组织形态体量“大”，即“多元化”。国有经济本质要求是实现资源的优化配置，做大、做强、做优一批国有企业，通过各种各样的组织形式，优化企业的形态，尤其是在战略合作力度方面。 分析人士认为，支持鼓励中央企业之间、中央企业与地方企业、地方企业之间相互持股，鼓励上下游企业相互参股，促进投资主体多元化，支持鼓励中央企业与地方国有企业、民营企业的联合重组，引导企业积极参与行业调整和跨区域结构调整，实现国有资产的跨区域优化配置，提高国有资本的运行效率。 从全社会监管国资全局方面来看，体现在监管社会环境“大”，国企监管要形成全社会的协调与联动，得到社会各个方面、各个层次的协同与支持，形成支持国企做强、做优的法律环境、舆论环境和社会环境。 观察人士指出，管理国有资产不仅是国资委的事情，和国有资产相关的各氏并个方面都有共同的责任，比如证监会需要加强对上千家国有控股上市公司有效的监管、公司治理规范等等。 站在顶层设计大国资格局，对国有资租核厅产实施专业化、制度化、规范化和市场化的集中统一监管，使之真正成为市场经济环境下的市场主体，是对完善各类国资监管体系监管思路的战略引领，有利于完善优化大国资体系。
什么是当前国资监管的主流形式
集成式在线监管模式。截止到2022年12月12日中国式国资治理|国务院综合监督局国资委:综合监管体制机制提高国资监管效率，集成式在穗族线监管模式是现在构建国资监管平台的主流模式之一中国式国资治理|国务院综合监督局国资委:综合监管体制机制提高国资监管效率，这种模式下，数据填报系统与国资委下属企业的业务系统高度集成，系统自动采集业纤拆务数据。国资监管是2017年两会热词之一，由国务院国有资产监督管理委员会主任肖猜竖弊亚庆于2017年3月9日在两会记者会上提出。
国资委：做好房地产、金融等领域风险防控
1月脊渣仔12日中国式国资治理|国务院综合监督局国资委:综合监管体制机制提高国资监管效率，国务院国资委召开地方国资委负责人会议 ，在深化国资国企改革推进高质量发展方面着重进行讨论。
据获悉，会上，国务院国资委党委书记张玉卓出席会议并讲话强调，要充分梁备发挥国有经济主导作用和战略支撑作用，积极促进稳增长、稳就业、稳物价，为推动全国经济运行整体好转、实现质中国式国资治理|国务院综合监督局国资委:综合监管体制机制提高国资监管效率的有效提升和量的合理增长，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步作出新的更大贡献。
同时，会议强调，要着力推动提质增效稳增长，强化目标引领、提振发展信心，强化预算刚性约束和现金流严格管理，提高资本效率、劳动效率，指樱汪导企业积极布局强牵引、利长远的重大项目，及时调整经营策略和产品结构，培育更多消费新热点新场景，发挥带动作用、服务地方发展。
着力抓好新一轮国企改革深化提升行动，深化完善中国特色国有企业现代公司治理，落实市场化机制，积极稳妥深化混合所有制改革，持续强化新一轮国企改革的组织领导，不断提高国有企业核心竞争力和增强核心功能。
同时，着力防范化解重大风险，密切关注地方融资平台风险，做好债务、房地产、金融、投资、安全环保等重点领域风险防控，加快健全风险监测防控工作体系，牢牢守住不发生重大风险的底线。
着力增强国有资产监管效能，进一步加强专业化、体系化、法治化监管，加大国有资产监督力度，不断巩固完善业务监督、综合监督、责任追究“三位一体”监督工作体系，优化国资监管方式，持续深化集中统一监管，以有力有效的监管更好保障服务国资国企高质量发展。国务院国资委将加大对地方国资委的指导监督和服务力度。
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