今天百科互动给各位分享民主党推动AI监管规则，强调要确保美国处于领先地位的知识，其中也会对进行解释，如果能碰巧解决你现在面临的问题，别忘了关注本站，现在开始吧！
本文目录：
- 1、无人驾驶原则和公共场所人脸识别，拷问人工智能的底线
- 2、美国为什么能在人工智能领域一直处于领先地位？
- 3、AI怎么管？白宫提出10条原则强调灵活性、避免过度干预
- 4、美国金融监管改革与中国的相同点与不同点
- 5、2017年特朗普以什么为基础
无人驾驶原则和公共场所人脸识别，拷问人工智能的底线
技术必须遵从人民的权利，欧盟发布人工智能白皮书
戴姆勒：人类仍将是技术的创造者
1814年，英国人乔治·斯蒂芬森发明了人类历史上第一台蒸汽机车，被称为“旅行者号”，它在前进时不断从烟囱里冒出火来，因此被称为“火车”。
1825年英国建成第一条铁路，当年9月，“旅行者号”机车拖着三十多节小车厢正式试车，以每小时24千米的速度跑完了40千米的路程。
当时，在技术怀疑论者看来，火车头是“邪恶之物”，他们预测人类会因为这项“地狱般的”发明吞下恶果。例如担心火车上冒的烟会毒害乘客，火车气流会引发肺炎，火车快速的节奏会让大脑产生错乱等等。
怀疑论者为何又改变了看法了呢？
戴姆勒董事会成员、负责诚信经营与法悔腔律事务白韵格（Renata Jungo Brungger）女士提出了两个方面的原因：一是因为随着时间推移，人们完全适应了这些科技的存在，甚至开始明白了新科技的价值。还有就是，迟早，制约这些新科技的规则会制定出来。
德国时间2019年9月10日上午，她在当天开幕的法兰克福车展上关于戴姆勒人工智能指导原则的演讲时认为，今天数字化转型也正经历着同样的变革，人工智能的兴起也同样如此，它们带来了相似的挑战。
咨询公司普华永道（PwC）预计，到2030年，人工智能将带动中国、北美和欧洲GDP分别增长约26%、14%和10%。这一技术不仅有助于克服气候行动带来的诸多挑战，而且能进一步优化在交通运输、医药和农业等多个领域所取得的成效。
汽车商业评论注意到，虽然技术专家、商界领袖和政府官员都认同人工智能是世界上最具变革性的技术之一，但他们普遍注意到，这也给个人隐私和日常生活也带来了新的风险。
白韵格说：“人工智能已经全面融入到了我们的日常生活当中，在自动驾驶领域就是很好的例证。然而有史以来，每项发明都充满魅力，同时也让人心生敬畏。”
她表示，对于大多数人工智能应用来说，大量的数据必不可少，包括个人数据。然而很多客户并不希望自己的个人信息被泄露。他们担心数据保护并不完善、数据被篡改，或者因此造成失控。有些人甚至担心如此发达的人工智能系统有一天会统治世界。
如何在抓住人工智能所带来的机遇的同时，化解随之而来的危机、恐惧和挑战？
为此，戴姆勒确定了四项原则：合理利用；可解释；保护隐私；安全且可靠。白韵格强调：“人类仍将是技术的创造者！”
博世：人类必须保留对人工智能所做决策的最终控制权
当地时间2020年2月19日，德国工业巨头博世也提出了类似的《AI道德准则》，即人工智能必须安全、可靠且可解释，人类应始终保留对人工智能的控制权。
博世是在当天柏林召开的第七届博世互联世界大会（BCW）开幕式上发布这一指导方针的。
“人工智能是服务于人类的工具，任何可能对人造成影响的人工智能决策都需要人类的监管。”博世首席执行官沃尔克马尔·邓纳尔（Volkmar Denner）如此表示。
此前，博世决定以《世界人权宣言》体现的价值观为基础，积极应对人工智能技术使用过程中出现的道德伦理问题。
博世集团首席数字官兼首席技术官 Michael Bolle博士说：“只有当人们不再将人工智能视为神秘的‘黑匣子’时，信任的种子才会萌芽。而信任将是成就互联化世界不可或缺的要素。”
他表碧察衫示，新发布的博世《AI道德准则》秉持“科技成就生活之美”的理念，将创新精神与社会责任相结合。
根据博世《AI道德准则》，人工智能必须在某种程度的人为介入或影响的条件下做出决策。它包含了三种机制，它们遵守着一个共同的原则，即博世开发的人工智能产品中，人类必须保留对人工智能所做决策的最终控制权。
第一种机制为人工控制（human-in-command），适用于人工智能仅作为一种辅助工具出现的情境。例如，在决策支持系统中，人工智能协助人们对物体或生物进行分类。
第二种机制为使用阶段的人为干预（human-in-the-loop），适用于人工智能系统可以进行自主决策，但人类能够随时干预其决策的情境。比如驾驶辅助系统，驾驶员可以直接干预停车辅助系统的决策等。
第三种机制为设计阶段的人为干预没启（human-on-the-loop），适用于紧急制动系统等应用。开发此类智能产品时，专家将定义参数作为人工智能决策的基础，而人类不参与决策，由人工智能进行。但是，工程师可以随时追溯检查机器是否遵守所设定的参数进行决策，必要情况下可以修改参数。
博世计划在今后两年对近2万名员工进行人工智能培训。《AI道德准则》也会作为培训内容的一部分。
据称，到2025年，每款博世产品都将带有人工智能功能，或者在开发和生产过程中运用人工智能技术。
普华永道的一份报告显示，自2018年以来，欧洲各种组织共发表了44份报告，对“人工智能伦理”提出了建议。
脸书：承诺加强应对网络有害信息
汽车商业评论注意到，无论是戴姆勒还是博世，它们对人工智能的关注更多的落脚点是人类对人工智能的控制权，但是来自硅谷的巨头，他们对人工智能的关注点，更多在于隐私方面。
人工智能如今出现在苹果的Siri和Face ID等产品中，也为谷歌的搜索引擎、自动驾驶汽车以及Facebook的广告业务提供动力。2020年1月以来，Facebook、谷歌以及苹果高层纷纷造访布鲁塞尔，因为欧盟将对人工智能监管出台政策。
首先是谷歌母公司Alphabet首席执行官桑达尔·皮查伊（Sundar Pichai）来到比利时布鲁塞尔。然后，苹果公司负责人工智能的高级副总裁约翰·詹纳安德里亚（John Giannandrea）也出现在这里。
2018年以来，欧盟通过了有关数字隐私的法律法规，并在反垄断问题上对谷歌和其他公司进行惩处，这也促使世界其他地方相继对科技行业巨头采取更严厉的行动。
欧盟委员会的新的人工智能政策也可能成为其他国家和地区竞相效仿的模板，诸如谷歌、脸书和苹果等这些在人工智能上押下重注的科技巨头非常担心。
皮查伊在造访布鲁塞尔期间发表演讲承认人们确实担心人工智能可能带来的负面影响，需要对人工智能进行适当的监管，但他认为“需要找到一个平衡点”，以确保规则不会扼杀创新。
德国时间2月17日，脸书（Facebook）首席执行官马克·扎克伯格（Mark Zuckerberg）也加入前往布鲁塞尔的行列，与欧盟委员会执行副主席玛格丽特·韦斯塔格尔（Margrethe Vestager）等当地官员会面。他希望通过承诺加强应对网络有害信息来换取欧盟降低针对域外企业的市场准入门槛。
多年来，美国立法者和监管机构基本上不干涉硅谷公司的发展，允许这些公司不受阻碍地发展，对社交网络上虚假信息的传播等问题几乎不加审查。
韦斯塔格尔将欧洲在科技监管方面更为强硬的立场比作其对农业的监管。美国所允许使用的许多杀虫剂和化学药品在欧洲都是被禁用的。
她表示，欧洲的做法是，如果事情有风险，那么整个社会都希望对此进行监管，“对我们来说，最重要的是创建一个让人们觉得他们可以确信所发生事情的社会”。
韦斯塔格尔负责统筹协调关于欧洲人工智能政策的初稿。2019年12月1日正式出任欧盟委员会主席的物理学家冯德莱恩（Ursula von der Leyen）上任之初就给了韦斯塔格尔100天的最后期限，让她在截止日期之前公布一份关于人工智能的初步提案。
韦斯塔格尔表示自己并不担心人工智能在Spotify上推荐一首歌曲或在Netflix上推荐一部电影，她关注的是决定谁能获得贷款或诊断出什么疾病的人工智能算法。
她对面部识别技术的广泛应用格外担忧，并表示在这项技术“无处不在”之前可能需要有新的限制。当时还曾经传出欧盟人工智能白皮书草案建议3至5年内禁止人脸识别技术应用于公共场所。
欧盟：技术必须遵从人民的权利
2月19日，也就是博世推出《AI道德准则》的当天，欧盟委员会主席冯德莱恩在布鲁塞尔发布了《人工智能白皮书》，它包括了有关企业如何使用人工智能这一史无前例的规定。
这份大约30页的白皮书由政策框架和未来监管框架要素两部分组成，概述了欧委会的AI战略：既要在经济上迅速发展以赢下科技竞争，又要在道德上符合欧洲大陆的价值标准。
欧盟委员会指出，人工智能发展迅猛，欧洲需要为此增加投资，同时也要应对一系列潜在风险。冯德莱恩强调，技术必须遵从人民的权利。
白皮书提出要建立一个“可信赖的人工智能框架”，重点聚焦三大目标：研发以人为本的技术；打造公平且具有竞争力的经济；建设开放、民主和可持续的社会。
虽然未来3到5年人脸识别限制条款并未出现在这次正式公布的白皮书中，但白皮书还是在保护公民隐私和数据安全方面制定了一系列措施。
针对人脸识别，白皮书称，收集和使用生物数据用于远程识别目的对基本权利有特定风险，欧盟数据保护规则原则上禁止以识别特定自然人为目的处理生物数据，特殊条件除外。
白皮书表示：“为解决在公共场所以此目的使用人工智能可能引起的社会关切，避免在内部市场出现分裂，欧盟委员会将在欧洲展开广泛辩论，讨论可能正当的应用情况（如有）和共同保障措施。”
同时，人工智能企业必须通过相关部门的安全测试和资质审核才能进入欧盟市场。其中，医疗设备、自动驾驶、社会保障和移动支付等“高风险”行业的人工智能企业均被列为重点审核和监管对象。
欧盟司法委员雷恩德斯指出：“如果自动驾驶汽车出现交通事故，谁将为此承担责任？我们必须对类似问题作出规定。”
未来三个月内，欧盟的这份人工智能白皮书将接受各界人士的公开咨询，再根据反馈结果进行相应修订。
2020年底，欧盟将制定出台《欧盟数字服务法》等具有法律约束力的数字规则，从而对规范市场准入、强化企业责任和保护基本权利等问题作出明确规定。
这些规定不仅适用于欧洲本地企业，也将对在欧盟运营的第三国数字企业产生重要影响。
白皮书：欧洲新数字战略的开始
2010?年以来，欧盟把实现智能增长作为其三大增长目标（智能型增长、可持续增长和包容性增长）之一。
2013 年，宣布正式实施“人类大脑计划”和“石墨烯计划”两个“未来新兴技术旗舰计划”。?欧盟人类大脑计划的主要研究目标是实现对人类大脑的人工模拟，是世界上第一个脑科学大科学工程。
此项计划不仅致力于揭示人类大脑的活动机理和人类认知的本质，而且其理论成果可直接为人工智能发展提供最有力的支持。汽车商业评论认为，这可能也是为什么戴姆勒和博世都更加强调人类对人工智能主导的重要原因。
围绕实现智能增长的目标，欧盟大力推进“数字议程”的实施，着力于构建“数字单一市场”，加速“工业4.0”进程。2017 年，欧盟正式宣布其覆盖全部成员国的数字单一市场步入正式建设阶段。
2018 年，欧盟启动第 3 个未来新兴技术旗舰计划“量子技术”，积极发展量子网络通信和量子计算机等，在数据传输、分析、处理能力上为人工智能发展奠定基础。
从数字医疗到精准农业，从自动驾驶到智慧城市，人工智能技术应用领域广泛，经济潜力巨大，尽管如此，欧盟在人工智能研发和应用方面已经落后于美国和中国。
世界知识产权组织最新发布的统计报告表明，目前全球85%以上的人工智能相关技术专利来自中美两国企业。
最细发布的欧盟《人工智能白皮书》表示，欧洲需要大幅提高人工智能研究和创新领域的投资水平，目标是未来10年中，每年在欧盟吸引200亿欧元的AI技术研发和应用资金。
欧盟估算，欧盟人工智能等数字技术的现有经济规模为3000亿欧元，占欧盟国内生产总值的2.4%，5年之后这一数字将是目前的三倍。人工智能等产业已经为欧盟创造了570万个就业岗位，5年后这一数字最少将会翻一番。
目前，博世在全球7个地点设立了人工智能中心。作为巴登符腾堡州“Cyber Valley”研究联盟的创始成员之一，博世将投资1亿欧元用于建设人工智能园区，该园区的700名专家将很快能够与外部研究人员和初创公司并肩工作。
毫无疑问，这份白皮书代表了欧洲新数字战略的开始，同时对美国及中国科技企业提出了更高的要求。
因此，韦斯塔格表示，人工智能等数字战略的出台，为欧盟提供了成为世界先进技术领导者的第二次机会。
本文来源于汽车之家车家号作者，不代表汽车之家的观点立场。
美国为什么能在人工智能领域一直处于领先地位？
美国在人工智能技术方面处于世界领先地位。数十年的联邦研究经费、工业和学术研究以及源源不断的外国人才使美国处于当前人工智能繁荣的前沿。
然而，随着人工智能在全球范围内蓬勃发展，美国政府缺乏指导美国投资并为技术效果做好准备的高水平战略。
近几年，中国、法国、加拿大和韩国等十多个国家都推出了人工智能战略。他们的计划包括新的研究项目、人工智能增强的公共服务和更智能的武器。
美国将于周一加入该名单，届时特朗普总统将签署一项行政命令，制定一个名谈罩吵为“美国人工智能倡议”的计划。它不包括新的资金或特定的人工智能项目。但它命令联邦政府指导现有资金、项目和数据，以支持人工智能研究和商业化。
新倡议还要求各机构帮助美国工人适应人工智能已经或将要改变的工作，并考虑技术可能需要怎样的新法规。
白宫科技政策办公室人工智能工作负责人林恩·帕克说：“人工智能真的成为了一种变革性的技术，改变了行业、市场和社会。”“有许多行动需要帮助我们利用人工智能造福美国人民。”
帕克之含侍前为奥巴马政府的工作做出了贡献，在特朗普当选前一个月，他就人工智能的潜在和社会影响发表了报告，并为未来的研究制定了计划。她还正在制定一项新的国家人工智能研究战略，计划很快发布。
人工智能是60年前的一项探索，旨在使机器能够完成被视为人类或动物智能象征的精神或身体任务。在过去的七年中，一种称为机器学习的技术，通过对实例数据的消化，使计算机在理解世界上变得更加出色。这项技术催生了能够阅读医学扫描的软件，回答琐碎问题的虚拟助手，并成为每一家主要科技公司产品战略的核心。
特朗普管理计划的一个要素是向从事人工智能研究的学者和公司开放一些政府数据股票。像google parent alphabet这样的科技公司有很多1和0的用户习惯记录在他们的数据中心里；但是在其他领域，比如医疗保健，他们很难收集到人工智能项目所需的数据。
白宫表示，将要求卫生和交通等领域的机构发布数据，利用保护隐私的机制推进人工智能研究。这一结果可能类似于退伍军人管理局的一个项目，该项目开发了一种方法，可闷握以让字母表临时访问数十万份匿名健康记录，以训练人工智能软件来预测肾脏问题。
等待特朗普签字的计划还指导联邦机构在分配研发预算时优先考虑人工智能。它要求他们支持培训和奖学金计划，帮助工人适应人工智能改变的工作，并培训未来的人工智能专家和研究人员。
行政院也承认人工智能可能会造成不受欢迎的影响。
AI怎么管？白宫提出10条原则强调灵活性、避免过度干预
当地时间1月7日，美国白宫公开的一份文件提出10条人工智能监管原则，这些原则要求避免联邦机构对人工智能应用的过度干预，强调监管的灵活性。
这份名为《人工智能应用规范指南（Guidance for Regulation of Artificial Intelligence Applications）》的文件强调“鼓励人工智能的创新和发展”和“减少部署和使用人工智能的障碍”。
它指出，“Al的部署有助于提高安全、公平、福利、透明度和其他 社会 目标，美国保持全球AI领导地位对维护经济和国家安全至关重要……联邦机构必须避免阻碍创新和增长的、不必要的监管或非监管行动”。“必须考虑联邦管制对州和地方政府现有或潜在行动的影响。”
该文件明确了10条“人工智能应用监管原则”（Principles for the Stewardship of AI Applications）。
10条原则延续了2019年2月特朗普签署的“维护美国人工智能领导地位”行政命令中的目标和原则，基本概括当前人工智能应用部署中的主要重大议题。
这些议题包括公众信任、公众参与、科学完整性与信息质量、风险评估与管理、收益与成本、灵活性、 公平和非歧视、公开与透明、安全与保障和机构间协调。
1.公众对AI的信任：政府对AI的监管和非监管方法须促进可靠和可信赖的AI应用。对隐私和其他风险的适当监管或非监管必须取决于风险的性质和适当的缓解措施。
2.公众参与：机构应在可行且合法的范围内，为公众提供充足的信息和机会去参与规则制定的所有阶段。
3.科学完整性与信息质量：根据科学完搏数整性原则，各机构应以既为决策提供信息又能促进公众对Al信任的方式制定Al监管方法。
4.风险评估与管理：应采用基于风险的方法来中祥确定哪些风险是可接受的，哪些则可能造成不可接受的损害，或者损害的预期成本大于预期收益。
5.收益与成本：在符合法律规定的情况下，各机构考虑与人工智能应用开发和部署有关的法规之前，应仔细考虑全面的 社会 成本、效益和分配效果。
6.灵活性：在大多数情况下，试图规定死板的人工智能应用规则是不切实际且无效的，因为人工智能将以预期的速度发展，机构需要对新的信息和证据作出反应。为了推进美国的创新，各机构应牢记人工智能的国际应用，确保美国公司不受美国监管制度的不利影响。
7.公平和非歧视：在某些情况下，AI应用可能会引入现实世界的偏见，产生歧视性的结果或决定，这会损害公众对人工智能的信任和信心。考虑与人工智能应用相关的法规或非法规方法时，各机构应依法考虑人工智能应用结果和决定的公平与非歧视问题。
8.公开与透明：适当的公开和透明要视具体情况而定的，取决于对潜在危害的评估、危害的程度、技术现状以及人工智能应用的潜在好处。
9.安全与保障：各机构应特别注意现有的控制措施，以确保人工智能系统处卖银搏理、存储和传输信息时的机密性、完整性和可用性。
10.机构间协调：各机构应相互协调，分享经验，确保人工智能相关政策的一致性和可预见性，以促进美国人工智能的创新和增长，同时适当保护隐私，公民自由和美国价值观，并在适当时允许采取针对具体部门和应用的方法。
文件还引述2019年2月行政命令，提到应考虑在减少Al技术使用障碍以促进创新的同时保护公民自由、隐私和国家安全。
据美国连线（WIRED）杂志网站消息，公众可在90天内提交关于上述原则的反馈意见，之后联邦机构将有180天的时间来研究如何实施这些原则。
美国金融监管改革与中国的相同点与不同点
希望对你有帮助（望采纳）
要想分析出美国和我国的金融监管体制的异同，首先得了解美国和中国的金融监管体制的特点，才能进行详细合理的解释。
2009年6月17日中午，美国政首敏汪府正式公布了自1929年"大萧条"以来最彻底的全面金融监管改革方案，称之为美国金融监管体系改革的"白皮书"。下面将对改革蓝图和最新的白皮书进行分析。
（一）改革蓝图的主要内容
《现代化蓝图》分别从短、中、长期提出建议，其中长期建议中提出了目标监管的新理念，以建立市场稳定监管、审慎监管和金融市场商业行为监管的三支柱监管体系，确保美国在全球金融市场的核心地位。
1. 以授权和加强协调为目的的短期建议。短期建议主要是针对目前的信贷和房屋抵押市场动荡, 建议采取措施来加强监管当局的合作, 强化市场的监管, 以推动金融市场稳定, 加强消费保护。具体内容包括：第一，提升总统金融市场工作小组（PWG）作为金融监管政策协调者的效率。将货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、储蓄监管办公室（OTS）纳入到PWG，作为其新成员来扩充其阵容，并且将PWG关注的领域从金融市场扩展到整个金融系统。第二，创设联邦抵押贷款创始委员会, 加强对房屋抵押贷款发起的监管，监督各州对按揭贷款的管理, 以改变目前许多此类经纪人脱离联邦监管的现状。第三，授予美联储更多知情权、审查权。授予美联储可以向所有借入应急流动资金的金融体系参与者（包括商业银行和非商业银行）索取更多信息或进行实地审查的权利，评估金融机构的流动性以及有关活动对整体金融稳定的影响。
2. 以监管机构的部分整合为目的拿租的中期建议。在短期建议的基础上, 蓝图提出部分中期建议,以减少美国监管重叠, 提高金融监管的有效性, 其中部分建议可以在现有监管框架下尽快推行。具体包括五个方面：第一，建议取消联邦储蓄机构牌照, 将其纳入国民银行牌照体系, 这个过程应该在两年内完成；撤消储蓄管理局, 其原有职责由拥有全国银行监管权的货币审计局履行。第二，针对目前州注册的联邦存款保险银行受到州和联邦的双重监管的情况，提出将州注册银行交给美联储或联邦储蓄保险公司监管。第三，在支付清算系统的监管上，应当确立重要支付清算系统的联邦特许权和联邦优先权，美联储负有监管此类系统的主要职责，享有重要的自由决定权和制定相关强制性标准的权力。第四，在保险业方面，一直以来都是由州监管当局负责监管，联邦政府对保险业务只是进行调节而很少监管， 因而才导致了美国保险巨头--美国国际集团（AIG） 因大量创设和持有CDS 而濒临破产。第五，合并商品期货贸易委员会和证券交易委员会，由证券交易委员会对证券期货业进行统一监管，来改善之前对证券、期货分业监管的低效。
3.以建立目标性监管模式为目的的长期建议。蓝图建议：第一，由美联储履行市场稳定监管者职责, 其目标为保证金融市场稳定, 侧重控制系统性风险。第二，设立谨慎金融监管机构（Prudential Financial Regulator），整合银行监管权，把目前由5个联邦机构负责的日常银行监管事务收归金融审慎管理机构统一负责。其监管重点侧重于有政府担保的金融机构的日常业务运作, 监控其资金充足性和投资限制、活动限制等事宜,进行必要的现场检查。第三，设立新的商业营运监管机构（Business Conduct Regulator），负责商业行为监管，保障投资者和消费者权益（主要是现有商品期货交易委员会以及证券交易委员会的主要职能及银行监管机构的一部分职能）。此外, 设立联邦保险保证人和公司融资监管者。
由此看来, 蓝图对现行的多头的功能性监管体系进行了重新梳理和归类, 实现了三个监管目标与三个层次的监管机构的紧密结合，目的在于提高监管效率、维护金融稳定，以及更好地保护投资者和消费者的权益，提高美国在全球资本市场的竞争力。而且，通过对蓝图的介绍，我们也可以看出蓝图的改革是改善监管而非单纯地增加监管和增加干预，并没有放弃充分依赖市场纪律的理念，而是在新的金融市场发展背景下，对于监管和市场关系的再平衡。
（二）金融监管体制改革的最新成果："白皮书"
2009年6月17日中午，美国政府正式公布了自1929年"大萧条者仔"以来最彻底的全面金融监管改革方案,称之为美国金融监管体系改革的"白皮书"。这份长达88页的改革方案几乎涉及美国金融领域的各个方面，从更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为严格的监管规则，这一计划把目前游离在监管之外的金融产品和金融机构，都要置于联邦政府的控制之下。改革目的旨在全面修复美国现有金融监管体系，防止类似当前危机的再度发生。
首先，加强对金融机构的监管。白皮书指出，所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都必须受到严格监管。为此，政府将推行以下六方面改革：成立由美国财政部领导的金融服务监管委员会，以监视系统性风险；强化美联储权力，授权美联储解决威胁整个系统的风险累积问题，监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业。除银行控股公司外，对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围；对金融企业设立更严格的资本金和其他标准，大型、关联性强的企业将被设置更高标准，美联储拥有银行资本金要求方面的最终决定权，并对这些公司的高管薪酬以及金融市场交易系统的监控权力纳入美联储的范围；成立全国银行监管机构，以监管所有拥有联邦执照的银行；撤销储蓄管理局及其他可能导致监管漏洞的机构，避免部分吸储机构借此规避监管；对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。
其次，建立对金融市场的全方位监管。白皮书建议：强化对证券化市场的监管，包括增加市场透明度，强化对信用评级机构管理，创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定风险责任。全面监管金融衍生品的场外交易，将联邦监管范围扩大到金融市场监管的灰色地带，复杂衍生品交易以及抵押贷款担保证券的交易都将置于监管之内，其中加强对对冲基金和场外交易市场（OTC）最为典型。赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。
第三，保护消费者和投资者不受不当金融行为损害。白皮书指出，为了重建对金融市场的信心，需对消费者金融服务和投资市场进行严格、协调地监管。政府必须促进这一市场透明、简便、公平、负责、开放。为此，白皮书建议：建立消费者金融保护局，以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害，对消费者和投资者金融产品及服务强化监管，促进这些产品透明、公平、合理。提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准，促进公平竞争，保护抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费者的利益。
第四，赋予政府应对金融危机所必需的政策工具，以避免政府为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难。建立新机制，使政府可以自主决定如何处理发生危机、并可能带来系统风险的非银行金融机构，政府有权接管、拆分那些陷入困境的大型金融公司，避免个体垮台将危及整体经济，而这一点正是去年在金融危机最严重时期政府所欠缺的。而且美联储在向企业提供紧急金融救援前需获得财政部许可。
第五，建立国际监管标准，促进国际合作。为此，白皮书建议，改革企业资本框架，强化对国际金融市场监管，对跨国企业加强合作监管，使各国的政策相协调，以创立一个相容的监管架构并且强化国际危机应对能力。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定，在对大型跨国金融机构进行监管方面签署跨境协议，以及与海外监管机构进行更好合作等。
该金融监管改革方案首次将金融业作为一个整体来考虑，是自上世纪30年代以来美国最大规模的一次金融监管改革。但值得指出的是，该改革方案与美国财政部部长保尔森在2008年3月31日宣布的《现代金融监管架构改革蓝图》相比，"白皮书"延续了《现代金融监管架构改革蓝图》的精神，大大扩张了美联储的权力，将银行和对冲基金等都纳入了美联储的监管范围，撤销了用于监管储蓄和贷款的联邦机构--储蓄管理局，但也有相当程度的缩水，如政府最初打算整合监管机构，成立单一机构监管银行业，但最终选择了在现有结构内加强联储权力的做法。
总之，通过以上对美国金融体制改革的内容及原因的分析，可以看出美国由现行的多头功能性监管模式已经开始准备向监管机构更集中的目标性监管模式迈进。这种改革的路径与思路可以说完全契合了国际上金融监管的发展趋势，即集中监管的趋势。
（三）改革蓝图中目标性监管模式的评析--与功能性监管模式相对比
1999年，美国《金融服务现代化法》的通过，彻底结束了银行、证券、保险分业经营的状态，标志着美国混业经营的开始。与此相应的是，美国的金融监管理念也由之前的机构性监管转为功能性监管。尽管功能性监管的理念跳出了分业经营情况下机构性监管的以金融机构身份分割的不足，但美国功能性监管体制是在不触动现有监管体制的前提下，促进各监管机构之间的职能协调、信息沟通以及执法合作，本质上仍然是分业监管的模式，并没有提供明确的制度构建和授权支撑。所以，该套金融监管系统在运行的十年过程中，也逐渐暴露出其存在的弊端，并且在此次危机中集中爆发。主要表现在以下几个方面：第一，缺乏一个能够拥有全部监管信息和能够预防监管系统性风险的机构。第二，不同的监管机构所适用的监管法律规则不同，运用的监管理念也有所差别。这就为一些金融机构进行监管套利提供了空间, 导致部分机构主动选择对其最为有利的监管机构。第三，多层次的监管机构和多标准监管操作必然产生监管工作中的重叠。这种监管的重叠增加了监管的成本。
与功能性监管的缺陷相对比，目标性监管模式的优势主要体现在以下几点：
第一，通过对监管机构以及监管力量的整合可以提高监管的效率。改革蓝图针对次贷危机中暴露出来的监管缺位和监管重叠导致的效率低下的问题，提出目标监管导向才能更好的应对金融监管实践中出现的各种问题，发挥各监管机构的合力。目标性监管模式打破了银行、保险、证券和期货四大行业分业监管的模式，按照不同的监管目标和风险的类型，将监管机构划分为市场稳定监管者、谨慎金融监管者、商业行为监管者三大体系。三个体系的紧密结合，既避免了监管漏洞和监管重叠的出现，又可以使监管机构对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，这将大大提高监管的效率。这种监管机构的整合反映了一种从权力分散到权力集中的趋势，而权力的集中必然会提高监管的效率。
第二，目标性监管模式可以更好的应对由于金融创新而产生的监管空白。金融监管的滞后性决定了单纯的通过制定监管规则来进行金融领域的监管是无法应对金融市场日新月异的变化的。随着金融创新的不断深化，仅仅通过具体规则的制定一是无法赶上创新的速度，二是金融创新又不断的突破规则的限制，从而导致了监管的空白。此次次贷危机便是最好的说明，面对次级抵押贷款不断被打包重组创造出新的衍生产品，监管机构根据固有的规则无法由一个机构统一对其进行监管，从而导致风险在不同的金融系统越积越大，最终引爆了次贷危机。而目标性监管不拘泥于具体的监管规则的制定，它从整个金融系统着手，将金融体系稳定、金融机构审慎经营和消费者保护作为三大目标加以整合，构建出高效统一的监管部门。这样在整个金融创新的链条上产生的风险都会被覆盖到，不会产生监管的空白。
第三，目标性监管的提出另一个最大的优越性在于它跳出了对于分业监管模式还是混业监管模式的争论，可以兼容两种监管模式。改革蓝图对于金融市场监管的重要目标重新进行了确认，提出了维护金融市场稳定与安全的三大目标：金融市场稳定、金融机构审慎经营、金融消费者保护。而在实现这些监管目标时，可以由单一监管机构实施"混业"监管，但理论上也不排斥分别由不同行业的金融监管机构"分业"监管，这需要因时机和国情的不同加以具体设计。比如在这次改革蓝图中，对于金融市场稳定监管这一块，强调要扩大美联储作为市场稳定监管者的权力，除监管商业银行外，还将有权监管投资银行、对冲基金等其他可能给金融体系造成风险的金融机构。这便是由美国金融混业经营的现状所决定的综合统一监管的选择。同样，如果一个国家一直拥有分业监管的传统，那么在任何一个监管目标下，也可以考虑保持原有的分业监管的模式。
二、美国金融监管体制改革对我国的启示
通过以上对美国金融监管体制改革和国际金融监管集中监管趋势的分析，可以看出各主要发达国家都逐步在整合金融监管机构的数量，逐步的向或单一或双头的监管模式靠拢。结合我国的金融监管体制发展的现状，笔者认为我国应该建立统一的金融监管体制，理由如下：
第一，我国作为后发国家可以一步到位建立统一的金融监管体制。纵观西方主要发达国家金融业的发展史，金融经营经历了混业--分业--混业的历史反复。像美国19世纪末允许银行混业经营，到1933年的《格拉斯--斯蒂格尔法》禁止商业银行承销公司证券或者从事经纪业务，同时禁止投资银行从事商业银行活动，从而确立了分业经营，到1999年《金融服务现代化法案》的出台最终恢复了金融混业经营，走过了近一个世纪的历程。而20世纪80年代以来，世界主要发达国家纷纷放弃了分业经营的模式确立了混业经营的模式。这种金融经营模式的变化直接导致了金融监管体制的改革，各国都纷纷对原有的金融监管体制进行了大刀阔斧的改革，合并金融监管机构成立或单一或双头的监管机构，形成了集中的监管体制。美国本次金融监管体制改革，也是对现有的多头监管机构进行整合，使之更有效率的防范系统性风险的发生。发达国家金融经营的历史变迁，使他们纷纷走上了寻求集中监管的道路。对于作为后发国家的我国来说，我国并没有经历像西方发达国家那样过度繁荣的金融业的发展，我国的金融业还处于刚刚起步的阶段，金融市场还很不健全，金融产品还很不发达。借鉴西方发达国家的经验，我国可以一步到位的建立统一的监管体制。这样可以在一定程度上避免金融监管落后于金融创新这种危机驱动型的特点，使我国的金融监管体制具有一定的前瞻性，更好的应对日新月异的金融市场的变化。
第二，我国当前金融业混业经营的发展现状对统一监管体制提出了要求。其实自1994年取消国家银行专业化分工后，金融业务综合化进程就开始推进。实践中，在国际金融业飞速发展，面临国内外巨大竞争压力的背景下，我国银行、证券、保险之间的联系不断加强，金融业务相互掺杂、相互渗透的局面逐步形成，金融机构相互持股现象逐渐增多，金融业呈现出综合经营的发展趋势，已经出现集团式的、银行控股模式及实业企业控股式的事实上的金融控股公司，金融创新已经超越了相应的法规制度和监管范围，对分业监管体制提出了挑战，实践的发展呼吁统一监管体制。
第三，建立集中统一的金融监管机构符合我国建立大部委制以节省行政资源的政策取向。我国目前实行的是小部门制。而大部制是一种政府政务综合管理组织体制，特点是"大职能、宽领域、少机构"，政府部门的管理范围广，职能综合性比较强。按照党的十七大精神推行的"大部制"改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而现实的意义。然而大部制的改革不会一步到位，循序渐进的推进也已基本达成共识。目前大部制试点范围或将从三个领域选择：一是所谓的大农业，农林副牧渔业和水利部的部分职能组合；二是国防科工委系统的调整组合；三是大交通，主要涉及交通部、铁道部、民航总局等。虽然金融监管领域的大部制改革还没有提上日程，但在中国人民银行之外，建立一个统一的金融监管机构对整个金融业进行监管是符合大部制改革的价值取向的。所以，未来我们应该合并银监会、保监会、证监会，成立一个独立于人民银行的金融监管委员会，而人民银行只负责货币政策的制定、金融业的宏观调控，不再具有金融监管的职能。这样既避免了三部门在具体金融监管中的职能交叉，又可以防止日新月异的金融创新产品的出现而导致的监管空白，提高金融监管的效率。
第四，吸取东亚国家的经验教训，建立统一的金融监管体制。1997年一场始于泰国又迅速扩散到整个东南亚并波及世界的金融危机，使许多东南亚国家和地区的汇、股两市相继暴跌，金融系统乃至整个社会经济受到严重创伤。危机过后，1998年日本政府对金融监管体制进行了两项重大的改革：一是设立独立的金融监管机构，从大藏省中把银行局与证券局的金融监管部门、金融检查部、证券交易等监督委员会分离出来，组建了作为总理府外局的金融监管机构--金融监督厅（后更名为金融厅），成为专门负责金融监管事务的机构。另外一项改革为加强中央银行执行货币政策的独立性。东亚另一个遭受重创的国家--韩国，在国际货币基金组织(IMF)金融援助和影响之下，于1998年4月成立了单一的金融监管机构，即金融监督委员会。可见，亚洲金融危机后，以日本、韩国为代表的东亚国家纷纷建立了统一的金融监管机构实施综合监管，这对于有效的防范金融业的系统性风险起到了一定的保障作用。可以说，亚洲金融危机过后日本、韩国经济的崛起与金融监管改革带来的金融业的繁荣不无密切的联系。虽然我国在亚洲金融危机中没有受到重创，实现了经济的软着陆，但东亚国家的这些经验教训值得我们借鉴。结合我国的现实金融监管的国情，建立统一的金融监管体制是我们的必然选择。
而现行我国的金融监管体制是怎样的呢？情况如下：
我国现行金融监管体制的基本特征是分业监管。近年来随着金融全球化、自由化和金融创新的发展迅猛，金融机构开展混业经营已是一种不可逆转的趋势，分业监管体制已显现出明显的不适应，其本身所固有的问题也逐渐显露出来。因此，改革金融监管体制，加强金融监管，防范金融风险，提高监管效率，势在必行。
金融监管是一国金融监管当局为实现宏观经济和金融目标，依据法律法规对全国银行和其他金融机构及其金融活动实施监督管理的总称。它作为政府提供的一种纠正市场失灵现象的金融制度安排，目的是最大限度地提高金融体系的效率和稳定性。一国的金融监管体制从根本上是由本国的政治经济体制和金融发展状况所决定的，判断一国金融监管体制有效与否，关键在于它能否保证该国金融体系的安全运行和能否适应该国金融业的发展水平。
现行金融监管体制面临的挑战及存在的问题
我国金融监管体制的建设大体分为两个阶段：第一阶段是1998年以前由中国人民银行统一实施金融监管；第二阶段是从1998年开始，对证券业和保险业的监管从中国人民银行统一监管中分离出来，分别由中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责，形成了由中国人民银行、证监会和保监会三家分业监管的格局。2003年中国银行监督管理委员会正式组建，接管了中国人民银行的银行监管职能，由此我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制。
我国现行金融监管体制的基本特征是分业监管。按照金融监管的分工，银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村合作银行（信用社）、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管，以大银行业为口径，银监会成立了监管一部、二部、三部、合作金融监管部和非银行金融机构监管部，自上而下相应设立了省局，市分局、县（市）办事处体制。而证监会和保监会则分别负责证券、期货、基金和保险业的监管；内部设立了相应的监管部室，自上而下则建立了相应会、局（省、市、计划单列）的体制。银监会成立后，中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，负责金融体系的支付安全，发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。这种金融监管组织结构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都是集中于相对行业的微观规制层面。选择这种监管体制的最大好处是有利于提高监管的专业化水平并及时达到监管目标，有利于提高“机构监管”的效率。
就我国现行金融监管体制而言，从其实际运行以来所取得的成效来看，在总体上是值得肯定的，它不仅统一了监管框架，加强了监管专业化，提高了监管效率，而且还有利于中央银行更加有效的制定与执行货币政策。但是，近几年随着金融全球化、自由化和金融创新的发展迅猛，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化，分业监管体制已显现出明显的不适应，其本身所固有的问题也逐渐显露出来。
从中可以看出，我国目前实行的金融监管体制是在建立在我国目前的基本国情的基础之上，从社会的大局出发，和谐构建良性的金融监管体制，以求我国经济能顺利的发展，为社会的各项事业服务。有别于美国的从政治角度出发，按照资本市场的运作来制定的
2017年特朗普以什么为基础

特朗普政府民主党推动AI监管规则，强调要确保美国处于领先地位的网络空间战略
【关键词】特朗普政府；网络空间战略；“美国优先”；大国竞争；网络空间治理
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.08.004
2017年特朗普执政之初民主党推动AI监管规则，强调要确保美国处于领先地位，基本沿袭民主党推动AI监管规则，强调要确保美国处于领先地位了奥巴马政府时期的网络政策民主党推动AI监管规则，强调要确保美国处于领先地位，如加快联邦政府网络系统升级、加强关键基础设施保护以及国家网络安全综合能力等。然而，网络空间战略作为美国国家安全战略框架的重要组成部分，亦随特朗普政府国家安全战略的调整而经历了重大转型和突破。在2018年9月发布的《国家网络战略》中，[1]特朗普政府将维护美国在网络空间中的优势与在科技生态中的影响力摆在了更突出的位置，并且在“美国优先”与大国竞争思想的引导下对网络空间政策进行了全面调整。从后续的一系列网络空间战略和政策行动中不难发现其日渐激进的趋势，这对网络空间国际治理进程和大国关系未来走向的影响不可小觑。为此，有必要对特朗普政府的网络空间战略全面深入地进行梳理，对其战略转变的思想根源和驱动因素进行分析，并判断美国网络空间战略调整造成的国际影响。
特朗普政府网络空间战略的重心与特点
特朗普执政以来，先后通过总统行政令、战略文件、国防预算法案等政策文件对美国的网络空间战略进行重塑和调整。例如，特朗普政府突破奥巴马政府对网络行动边界的划定，将现实世界中大国竞争这一传统安全问题引入网络空间，并以此为由积极打造进攻性网络力量。具体来说，特朗普政府网络空间战略的重心与特点主要可以归纳为以下四个方面。
一、加强网络威慑和进攻性网络能力建设
早在2011年7月，美国国防部发布的首份《网络空间行动战略》就已将网络空间视为与陆、海兆销、空、天并列的美军“行动领域”。[2]2017年9月通过的《2018财年国防授权法案》明确要求特朗普政府加强网络和信息作战、威慑和防御能力，并要求在网络空间、太空和电子战等信息领域发展全面的网络威慑战略。[3]由此，美国在网络空间的行动方式开始发生激进转变。
美国网络空间行动方式的转变由三部政策文件推动完成。一是美国《国家网络战略》。在“以实力求和平”的理念指导下，该战略概述了美国政府将如何处理网络问题的广泛愿景，并强调对实施网络攻击的对象施加“迅速、代价高昂和透明的后果”的重要性。二是2018年版的《国防部网络战略》。该战略强调军方应当“在威胁到达攻击目标之前”将其遏止，甚至可以采用“前置防御迅猛”（Defend Forward）的战术来摧毁美国境外的“恶意网络活动源头”。[4]三是2018年8月由特朗普总统签署的关于“美国网络行动政策”的第13号国家安全总统备忘录。[5]该备忘录旨在简化国防部发起进攻性网络行动的审批程序，使国防部长有权在紧急情况下立即发起网络空间军事行动。[6]上述三部政策文件扭转了奥巴马时期相对“克制”的网络行动纲领。美国网络力量的行动策略从主动防御转变为“前置防御”，即通过先发制人的网络攻击来威慑对手，并让其民主党推动AI监管规则，强调要确保美国处于领先地位他国家对美国的报复性网络力量感到惧怕。[7]特朗普政府还赋予美国网络力量在网络行动领域更大的权限和行动范围。美国国会中的两党委员会——网络空间日光浴委员会（Cyberspace Solarium Commission）提出了“分层网络威慑”（Layered Cyber Deterrence）的构想，进一步细化了在应对包括中国、俄罗斯等战略竞争对手和其他挑战时应采取的威族昌游慑手段。[8]这一公开的网络威慑战略体现了美国网络安全战略一直以来的特点，即通过公开透明的战略文件对敌对势力的进攻意愿进行“战略威慑”，从而降低其受到威胁和攻击的可能，保护美国本土及网络空间的安全。[9]
此外，特朗普政府在推进网络实战化方面也推出了一系列政策措施，并不断加大对进攻性网络力量建设的投入。2017年8月，特朗普政府将原本隶属于战略司令部的网络司令部升格为联合作战司令部，使之成为国防部下辖的十个联合作战司令部之一。网络司令部在指挥权限和资源投入上获得了大力支持，从规模上也得到了极大提升，组建了133支网络任务部队。此外，为支持网络行动和开展网络防御，美国陆军于2017年8月启动了史上最大规模的网络空间后备力量动员工作，组建新的网络特种部队为网络司令部提供关键支撑。[10]网络作战司令部成立后，积极参与多军种的联合演习以适应战场环境，在“多域战”联合作战理念下配合其他军种的作战行动。[11]2019年7月，国防部发布2018年版《国家军事战略》概要，提出要实行“一体化军事战略”。[12]除传统的陆、海、空之外，联合部队及指挥官也必须高度重视“网络空间的多样化”，为网络部队转型提供宏观思路。[13]在2020年2月特朗普向国会提交的《2021财年国防预算法案》中，2021年投入网络空间领域的预算将高达98亿美元，较2020年的96亿美元有所增长。[14]值得注意的是，预算法案要求美军必须将网络作战能力整合到联合军种的计划和作战中，以增强美军的军事优势。
二、强调国内基础设施安全
特朗普上任后，继承了奥巴马政府时期的一系列网络安全政策，如延长了奥巴马政府针对关键基础设施的黑客入侵、重大拒绝服务攻击、大规模经济黑客入侵、选举系统黑客入侵等网络攻击的制裁行政令。[15]但与奥巴马政府相比，特朗普政府在国内基础设施安全方面的政策更为全面和深入。
2017年5月，特朗普总统签署了题为“增强联邦政府网络与关键性基础设施网络安全”的总统行政令。该行政令从关键基础设施网络安全、联邦政府信息系统安全和国家安全三个层面来制定相应的网络安全政策，拉开了美国全政府范围内的网络安全风险评估和政策部署的序幕。根据该行政令，美国各个政府机构都必须有效管理网络安全风险并对自身的网络安全工作负责。此外，行政令中强调要通过实现信息技术的现代化来加强联邦计算机系统的安全。[16]
美国肆意指责一些国家对美国及其盟友发起网络攻击。图为2018年7月14日，时任美国国土安全部长科斯特珍· 尼尔森在费城举行的一场会议上重提“ 俄罗斯针对2016年美国总统选举发动网络攻击”。
同时，特朗普政府在国土安全部设立了由部长直接领导的网络安全与基础设施安全局（CISA），专门负责保护美国本土基础设施免受物理和网络威胁，并协调各政府部门和私营部门之间的交流与合作。2019年9月公布的CISA首份《战略愿景》（Strategic Intent）报告，强调该机构将领导和协调全国公私部门开展包括风险评估、应急处置、复原力建设和长期风险管理等方面的工作。自此，美国国内的网络安全事务，包括由私营部门负责和运营的关键基础设施网络安全都由国土安全部统一领导和部署，形成自上而下、从联邦到地方、从政府机构到私营部门的全面覆盖。值得一提的是，该机构还将“中国、供应链与5G”作为当前的工作重点，称“中国以及中国公司在包括5G技术在内的供应链中对美国构成持续威胁”。[17]
三、以“泛网络安全化”服务大国竞争
自特朗普政府2017年出台《国家安全战略》报告以来，“战略竞争对手”的话语就出现在多个网络战略文本和政策文件中。尤其是《国家网络战略》《国防部网络战略》两份文件，不仅继承了《国家安全战略》对“战略竞争对手”的定位，还进一步将“竞争对手”作为目标和对象，制定更为积极甚至激进的应对策略。例如，美国《国家网络战略》就在经济繁荣和国家安全两个层面都强调由“战略竞争对手”造成的“威胁”：“在经济上，中国通过网络经济间谍活动和知识产权盗窃使美国蒙受数万亿美元的损失。”[18]同时，在安全上，肆意指责一些国家对美国及其盟友发起网络攻击。在当前美国网络安全政策实践中，网络安全不仅仅是大国竞争的一个领域，更成为美国在政治、经济、科技等其他领域开展大国竞争的手段。美国正通过将其他问题“泛网络安全化”服务大国竞争。
第一，服务政治议题。美国通过在网络安全议题上采取过度政治化的立场，将网络安全作为抹黑和打压竞争对手的政治筹码和工具，如以黑客“干预大选”为借口对俄罗斯发起制裁。特朗普政府将中国作为“战略竞争对手”后，这一方面的趋势愈发明显。美国国家安全顾问奥布莱恩（Robert C. OBrien）2020年6月在演讲中妄称“中国政府正随意使用黑客技术来盗窃美国的商业和个人信息，并且他们同时动用了军方和个人黑客”。他列举了特朗普政府应对中国的各种手段，如限制华为公司在美国的商业活动、将中国政府机构和公司列入制裁名单、限制相关学生签证等，并称“将和盟国及伙伴国一起抵制中国共产党对美国人民、美国政府和美国经济的操纵以及对美国主权的侵蚀”。[19]
第二，服务经贸谈判。美国将黑客攻击和知识产权等问题作为对外贸易谈判的标准内容，以网络安全问题博取谈判筹码。例如，在2017年《北美自由贸易区协定》（NAFTA）重新谈判正式开启之前，美国互联网企业在8月9日向美国贸易代表莱特希泽（Robert Lighthizer）及美国商务部长罗斯（Wilbur Ross）写信，希望借助NAFTA重新谈判的机遇，从北美地区开始重构、整合现有国际网络安全规则体系，从而确保美国企业在数字贸易时代的利益。[20]在中美贸易谈判过程中，美方也将一系列与网络安全相关的议题纳入其中，包括针对华为的禁令、网络盗窃知识产权问题以及中国《网络安全法》所涉及的数据本地化问题等。
第三，服务高科技领域大国竞争。美国以基础设施安全为由出台各种制裁和限制措施，打击竞争对手的领军企业和实体。例如，美国于2018年通过《美国出口管制改革法案》《外国投资风险管理现代化法案》，在技术出口路径上针对“新兴与基础技术”设置更为严苛的限制，从立法层面构筑了技术出口和投资的高壁垒。[21]美国商务部以妨害美国的信息基础设施和通信网络安全为由将中国企业华为列入实体清单，限制美国企业对其出口产品与服务。2019年5月，特朗普总统发布《确保信息通信技术与服务供应链安全》的行政令，该行政令授权商务部对特定国家和外国供应商的电信产品及服务的交易活动实施禁止、暂缓或取消的措施。[22]2020年3月，特朗普总统签署通过的《安全可信通信网络法案》明确禁止联邦资金用于采购华为、中兴等被认为“对美国国家安全构成威胁”的企业生产的设备，以此保护美国的通信基础设施。[23]
四、开展创新型网络安全技术研发
2020年3月，美国国会网络空间日光浴委员会发布最终报告，将美国当前处于网络空间大国竞争不利地位的原因归结为网络安全技术优势的丧失。报告认为导致这一结果的原因在于，以往美国政府是技术进步的推动力，美国政府通过资助国家实验室和高校科研项目，以及通过国防订单推动新技术研发等方式来实现技术创新和进步，而近年来美国政府将原本倾注于技术研发的资源转向了制造业和采掘业。[24]事实上，特朗普政府在开展创新型网络技术研究方面出台了多项政策，其主要任务是通过技术创新加强美国的网络攻防能力建设。
作为推动技术创新的重要力量，国防部在支持网络安全技术研发方面发挥了巨大作用。《2018财年国防授权法案》显示，美国国防部将重点开展区块链技术的潜在攻击和防御性网络应用。美国国防部国家安全技术加速器（National Security Technology Accelerator）项目于2019年5月正式更名为国家安全创新网络（National Security Innovation Network）项目，并由负责研发与工程技术的副部长直接领导。该项目旨在引进美国高校和私营部门的技术人才，建立一支国防技术创新队伍以解决事关国家安全的各类问题。[25] 2019年6月，国防部发布《数字现代化战略》，指定了人工智能（AI）、云计算等需要优先发展的技术领域，并提出四大目标任务，包括以技术创新谋求优势，提高效率和能力，维护网络安全以实现灵活、有弹性的防御态势，培养数字人才。[26]特朗普上任以来美国国防部重新成为技术研发和创新的重要支持者，包括对私营部门和商业领域技术创新的支持。
在联邦政府层面，2019年12月，总统行政办公室（Executive Office of President）与国家科学技术委员会（National Science and Technology Council）及其下属机构联合发布了《联邦网络安全研发战略计划》（Federal Cybersecurity Research And Development Strategic Plan）。这份计划确定了四项需要增强的网络防御能力（即威慑、保护、侦测和响应能力）和六个网络安全研发的优先领域（包括人工智能、量子信息科学、值得信赖的分布式数字基础设施、隐私保护、安全的硬件和软件以及教育和人才发展），并将此作为联邦网络安全研发活动和投资的重点。[27]同年特朗普政府发布的《美国主导未来产业》战略规划，明确将人工智能、先进制造业、量子信息科学和第五代移动通信作为决定美国未来命运的四大高端产业领域。总体看，特朗普政府高度重视创新技术研发，从国防部到联邦政府都设立了明确的技术创新领域和范围更广的公私合作模式。
美国网络空间战略调整的动因
随着网络空间与政治、经济、社会、军事等领域的融合趋势不断加快，政府维护网络安全和治理网络空间的能力不断面临新的挑战。网络空间中的大国博弈逐渐白热化、数字贸易壁垒和技术壁垒日益高筑，以及网络犯罪和网络恐怖主义等痼疾依旧，是推进网络空间国际治理的羁绊。在此背景下，特朗普政府基于“美国优先”原则和对美国当前重大挑战的判断出台了《国家网络战略》，并在该战略指引下搭建了网络空间战略的基本框架。“美国优先”原则与美国对威胁认知的变化是特朗普政府调整网络空间战略的主要动因。
一、“美国优先”原则指导下的网络空间战略转向
作为特朗普竞选话语的主旋律，“美国优先”“让美国再次伟大”成为其所有战略宣言的出发点和归宿。而就“美国优先”原则的历史来看，它提出的时机往往是美国与世界关系发生重大变化之际，其最终目的不是要背弃全球化或回到孤立主义，而是要追求以更低的投入和更高的回报来介入国际事务，为美国获取长期战略利益。[28]从特朗普入主白宫之后的一系列战略和政策措施来看，这一指导原则得到了彻底的践行。
第一，特朗普政府的网络空间战略在视野上更为集中。特朗普秉持美国利益至上的理念，将提高国内关键基础设施安全作为优先事项，淡化美国在国际合作与国际事务中的领导地位，并进一步强调坚持“以实力求和平”的理念来捍卫美国在网络空间的安全与利益。相比而言，奥巴马政府时期的网络空间战略既强调国内网络安全，又强调国际合作，突出美国在网络空间国际事务中的领导作用，同时还坚持维护繁荣、安全和价值观这三大美国核心利益。[29]特朗普政府则在《国家安全战略》中将美国的战略优先事项明确为经济繁荣与国家安全两个方面，其《国家网络战略》中的四大目标也可概括为保障网络安全和促进经济繁荣两个方面。
第二，特朗普淡化对“互联网自由”等价值观的追求，在网络外交政策上的投入大幅缩减，国务院在网络空间事务决策中的地位遭到大幅削弱。奥巴马政府时期，美国侧重于通过互联网议题来进行公共外交，以推广其所倡导的“自由的互联网”理念。因此，奥巴马政府在国务院设立网际事务协调员办公室，由网络安全领域资深专家克里斯·佩因特（Chris Painter）任协调员。特朗普上台后，其首任国务卿蒂勒森（Rex W. Tillerson）于2017年8月宣布关闭成立6年之久的网际事务协调员办公室，将其部分职能转至经济暨商业局（EB）。特朗普政府对传播民主与自由价值观并不重视，而是强调建立“以规则为基础的国际秩序”，推行美国主张的网络空间国际规则就成为网络外交的使命。[30]完成这一使命的主要手段就是在网络安全与经济繁荣上占据优势，以此为国际社会作出表率，并潜移默化地改变其他行为体。因此，特朗普政府对国务院开展网络外交的投入大幅缩减，一系列旨在推动“网络自由、开放”的项目也被严重边缘化。
在“美国优先”原则指导下，特朗普政府转变了前任政府积极参与国际事务、争做网络空间国际治理引领者的思路，转而加强国内网络安全能力建设，强调以安全与经济繁荣为抓手推动建立以美国主张和利益为先的国际规则。
二、“大国竞争”话语下的威胁认知变化
特朗普政府网络空间战略转向的另一重要推动因素，是美国战略界对当前美国面临威胁的认知产生了变化。这一变化的产生源于两方面原因。
第一，美国在网络空间大国中的相对优势被逐渐削弱，引起了美国战略界的警惕。特别是近年来，中国在经济发展、高科技创新等领域的追赶步伐不断加快，中美之间的经济实力差距快速拉近，军事和科技领域的巨大实力差距也在不断缩小，由此美国战略界产生了前所未有的地位焦虑。[31]此外，网络安全的不对称性更加突出，防御难度大幅增加，[32]也间接削弱了美国在网络空间的优势地位。2017年特朗普政府发布的《国家安全战略》中，将中国、俄罗斯列为“修正主义国家”，作为威胁美国国家安全的三大因素之一。而且特朗普还无端指责“中国和俄罗斯挑战美国的实力、影响力和利益，企图侵蚀美国的安全和繁荣”。[33]显然，由于美国在网络空间中的优势地位遭到相对削弱，不可避免地影响美国战略界对美国所面临的威胁以及大国竞争关系的判断。
第二，美国从零和博弈与“新冷战”的角度看待中国在网络空间的发展和俄罗斯的网络活动，形成了“大国竞争”语境下的威胁认知。自华为在5G研发和商用领域获得巨大成功以来，美国政府一直致力于通过各种行政和立法手段对其进行打压和遏制，并称华为及其产品和服务对美国国家安全构成重大威胁。对华为的打压实质上是为了维护美国在高科技领域的主导地位，体现出美国在技术、安全和经济领域的零和思维，以及在高科技领域的“新冷战”思想。美国强调网络空间的意识形态宣传和政治干预并非等级制和单向的，而是非对称和双向的。[34]在网络空间领域，继《国家安全战略》发布之后，中国和俄罗斯被视为美国安全与繁荣的重大威胁，并频繁出现在美国各种战略文件中。在2020年3月网络空间日光浴委员会发布的最终报告中，美国继续把中国、俄罗斯等国家造成的威胁作为美国网络安全的最大挑战。在美国看来，这种挑战是全面和复杂的，包括经济、政治、社会、军事和技术等各个层面。
美国网络空间战略调整的影响
基于“美国优先”原则和“大国竞争”话语的美国网络空间战略调整，是美国试图以自身安全与繁荣为基础打造在网络空间的绝对优势、重塑网络空间大国关系的政治手段，但此举同时也对网络空间国际治理和网络空间的和平稳定造成巨大影响。
一、增加全球网络空间的不稳定因素
在“美国优先”原则下，特朗普政府的网络空间战略体现出了单边主义、非共赢和排他性特点，尤其是在涉及本国国家安全和经济繁荣等核心利益时，特朗普政府频频使用经济制裁、长臂管辖等单边行动来达到其利益诉求。[35]此外，在“大国竞争”话语之下美国的威胁认知发生变化，导致美国与其他行为体在网络空间中的摩擦和矛盾愈发普遍，竞争模式也呈现出越来越多的零和性。尤其是在美国以供应链安全、基础设施安全甚至国家安全为由提出各种限制和制裁措施之后，相关国家和企业不得不采取措施加以应对和抵制，循环往复之下，越来越多的矛盾和问题在网络空间中积累，不仅阻滞了国家间关系的发展与缓和，也使得网络空间的稳定受到影响。
在人类迈向信息社会、智能社会的过程中，网络空间的战略地位将进一步凸显。与此同时，网络空间的稳定也面临极大的挑战。一方面，在规则体系缺失，各方认知理念差异较大的情况下，各国政府面临网络治理能力不足和网络安全漏洞造成的压力，亟须新的应对手段和方法来确保自身的网络安全；另一方面，大国在开展网络行动尤其是进攻性网络行动时对网络空间稳定的扰动也更为剧烈。特朗普政府以所谓的“大国竞争”为由，采取激进和进攻性的网络空间战略，推动了网络空间的“巴尔干化”，冲击了原本脆弱的网络空间稳定状态。
二、引发网络空间军事化和军备竞赛
特朗普政府积极践行“网络威慑”战略，不断加大对进攻性网络力量建设的投入，并通过将网络作战力量融入其他军种的联合作战行动之中来推进网络力量的实战化，使得网络空间的和平稳定面临更多挑战。而且，特朗普政府通过行政手段为网络军事行动赋权和“松绑”，并在《国防部网络战略》中提出了“前置防御”的作战理念，不仅赋予美军在其身处的世界任何地方展开网络行动的权力，而且要求美军在各种威胁发生之前就采取行动排除安全隐患。
在美国“以实力求和平”理念指引下，网络空间难以避免地走向军事化的危险道路。各国为了维护自身网络安全，以及在网络空间中谋求发展的基本权利，不得不投入更多资源以加强自身的网络安全能力建设，从而在客观上激化了网络空间军备竞赛。
三、加剧网络空间大国竞争和冲突
特朗普政府网络空间战略的一大特色就是突出“大国竞争”对美国网络安全与基础设施安全的威胁，并以此作为加强联邦网络系统安全与进攻性网络能力建设的出发点。随着国防部与国土安全部等安全机构在网络空间政策制定和执行上发挥越来越大的作用，美国在处理网络空间大国关系时也普遍从安全视角出发，以“泛安全化”的思维指导其政策行动和选择。例如，在所谓“黑客干预大选”事件中，美国没有寻求通过外交对话来解决问题，而是公开指责俄罗斯政府是事件背后的主使，并且开展了多轮的外交制裁、经济惩罚，包括关闭俄罗斯在美国的领事机构、驱逐外交官、制裁俄罗斯国家安全机构及其领导人等。这一事件表明，特朗普政府已经不再寻求通过对话来解决网络冲突问题，而是不计后果地实施惩罚措施，其结果必然是激化大国之间的矛盾，甚至引发冲突。
四、迟滞全球网络空间治理进程
特朗普政府激进化和进攻性的网络空间战略进一步加剧了网络空间的无政府状态，而其对多边机制的不信任和工具化态度更是令全球治理进程受到阻滞。特朗普政府不仅不愿意投入政治资源和财政资源来推动建设国际治理机制，而且视网络空间国际治理机制为落实美国网络空间战略的工具，并抵制不能为美国带来实质利益的治理主张和治理机制。
例如，2017年6月联合国信息安全政府专家组（UNGGE）因为美国代表坚持在共识文件中加入可通过经济制裁、军事行动等手段回应网络攻击的文字表述而宣告失败。2018年11月，美国代表团拒绝在互联网治理论坛达成的《网络空间信任和安全巴黎倡议》上签字。此外，特朗普政府对曾经被寄予厚望的“伦敦进程”也不屑一顾，不仅在政治上不积极参与，而且从资金方面也弱化了对该机制的支持。显然，特朗普政府对联合国等多边组织的网络治理规则没有兴趣，而是倾向于通过双边关系来达成新的网络安全合作协议，甚至试图通过国内立法加强此类合作，如《2017年美国—以色列网络安全提升法案》《2017年乌克兰网络安全合作法案》。
美国在网络空间国际治理机制上的后撤不仅使联合国框架下的各项治理机制陷入困境，而且还增加了国际社会在打击网络恐怖主义和网络犯罪等具体问题上的合作阻力，从而迟滞了全球网络空间治理进程。
结 语
经过近四年的部署和构建，特朗普政府的网络空间战略已趋于成熟，其任内通过机构重组和政策调整，将美国网络空间战略聚焦于国内网络和基础设施安全，以及进攻性网络能力建设，并以此作为美国应对“大国竞争”挑战和国内网络安全短板的主要路径。特朗普政府在“美国优先”原则和大国竞争话语影响下构建的网络空间战略，带有明显的单边主义和排他性特点，这不仅加剧了网络空间大国关系的紧张气氛，而且客观上加大了建立网络空间共同秩序的难度。同时，特朗普政府激进化的网络空间战略理念和进攻性的网络安全政策也进一步加剧了网络空间的不稳定状态，其对国际治理机制的不信任和工具化态度也阻滞了网络空间国际治理机制的建立和发展。
【本文是国家社会科学基金重大项目“总体国家安全观视野下的网络治理体系研究”（项目批准号：17ZDA106）的阶段性成果】
蔡翠红 王天禅
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